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村镇规划建设与管理

【作       者】:

邹德慈

【机       构】: 中国工程院
【承研机构】:

【发表年份】:

2016

摘要

改革开放 30 多年来,伴随着国家社会经济的持续快速发展,城市经济和城市建设的现代化突飞猛进。相比较而言,农业和农村的现代化仍处在起步阶段。并且,“时空压缩”的现代化也使得我国的乡村在经济、社会、文化、建设和管理等多领域罹患严重的“乡村病”,具体表现为:乡村经济发展乏力,传统农业比较收益低、缺乏竞争力。现代农业发展的基础薄弱,一、二、三产融合程度低、层次浅;农村社会结构不完整,农村劳动力主体老弱化加剧。留守儿童问题日益突出,隐含极高的社会风险;乡村空间资源利用存在较大浪费。农村人口快速非农化引起的“人走屋空”和普遍的“建新不拆旧”相伴而生,成为优化城乡土地利用配置、统筹城乡协调发展和新农村建设面临的现实困境和瓶颈问题。“一户一宅”制度设计的不适应性日益凸显;农村人居环境总体水平仍然偏低,在居住条件、公共设施和环境卫生等方面,与全面建成小康社会的目标要求还存在较大的差距;乡村风貌屡遭“建设性”破坏,乡村传统文化凝聚力减弱,新乡村建筑与“乡愁记忆”脱钩;城乡一体的规划建设法律法规体系尚未建立,村镇规划建设管理技术薄弱、人才匮乏;村镇建设政策和资金分散,存在多头管理、“九龙治水”的现象等。

小康社会和社会主义现代化国家的建成离不开乡村的现代化,而乡村的现代化又带来对村镇规划建设与管理改革的迫切需求。这一领域的改革首先要顺应我国村镇的发展规律,在尊重乡村本质有别于城市的前提之下,充分考虑区位、资源禀赋、带头人和政策等影响我国乡村当前和长远发展的若干因素,因地制宜、因势利导地推进乡村的现代化。其次,村镇规划建设与管理的改革也离不开对我国村镇发展趋势的正确判断:伴随着新型城镇化和城乡一体化进程的不断推进,乡村地区在粮食安全、生态屏障、文化传承、社会稳定等方面的重要作用日益凸显,我国将建立起平等、协调、一体化的新型城乡关系;乡村经济多元化和农业现代化是乡村健康发展的基础,乡村经济的多元化不仅体现为地域的多元化,也体现为业态的多元化和农民收入结构的多元化,而农业的现代化将带来种植规模、经营主体和经营方式等一系列的变化;我国也将实现从乡村管理向包括治理主体多元、治理目标多元和投入多元的“乡村治理”转变;在农民生产生活方式发生巨大变化的背景下,乡村内部的空间格局也将呈现多元化的重构,村镇内部的分异将进一步扩大;以“农业生产清洁化、农村废弃物资源化、村庄发展生态化”为主题的乡村发展绿色化将把国家加快推进生态文明建设的新要求落实在乡村建设之中;以“地缘、血缘、业缘和情缘”为基础构建的新乡村文化将发挥对乡村建设的引领作用,并成为留住乡愁、弘扬中华文化的重要手段。

在乡村现代化的大趋势下,村镇规划建设与管理的改革将有助于实现美丽乡建的科学化,建立乡村地区的空间开发秩序,改善乡村地区的人居环境,提高乡村居民的生活质量。改革的核心在于重新审视乡村的价值与意义,建立城乡一体的基本制度与设施供给;系统认识乡村空间的丰富与多元,切实针对乡村地区的发展特征与诉求,建立符合乡村建设发展的规划编制理论、方法与技术手段。具体建议包括:(1)加快制定《乡村建设法》,对乡村实施土地、规划、建设的一体化管理。(2)创新乡村规划的编制体系、编制方法、编制技术和编制内容,推广乡村规划师制度,将乡村规划服务从短期逐渐转向中长期跟踪服务。(3)发展乡村设计和新乡土建设,鼓励设计师下乡,传承和创新传统建造工艺,发展适合现代生活的新乡土建筑和乡村绿色建筑技术。(4)以全国村庄人居环境信息系统为基础,形成国家有关乡村的统一数据平台。在县市逐步推进城乡全域地理信息系统、农村宅基地和农房信息系统的建立,为地方进行村镇规划编制和管理提供现代化的技术平台。(5)建立基于“城乡环保规划、城乡资源配置、城乡环保机构、城乡环保基础设施建设”四大统筹的环境保护机制,加强乡村环境整治的分区和分类指导。(6)优化乡村空间格局。推动县城和重点镇的城市化,打造就地就近城镇化的重要载体和县域生活圈的中心;建立以一般乡镇为纽带、中心村为重点、一般村为基础的村庄格局。加大对村镇特色产业和特色风貌的培育,建成一批产业特色鲜明、人文气息浓厚、生态环境优美的特色村镇。完善保护和管理机制,切实保护历史文化名镇、名村和传统村落。加强对贫困村的扶持力度,着重推进贫困村的基本生产生活条件改善和异地扶贫搬迁工作。整治空心村,科学制定我国空心村综合整治的中长期战略及规划。

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